平等準(zhǔn)入是切實(shí)落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的重要舉措。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)持續(xù)推進(jìn)準(zhǔn)入制度改革，不斷加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的開(kāi)放力度，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，為各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。平等準(zhǔn)入既包括各類(lèi)市場(chǎng)主體平等地進(jìn)入市場(chǎng)，也包括進(jìn)入市場(chǎng)后平等地獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)。我們近期的企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管在制度上明確禁止民企進(jìn)入的領(lǐng)域和做法已非常少，但實(shí)踐中還存在不少民企進(jìn)入市場(chǎng)不平等的現(xiàn)象，同時(shí)企業(yè)反映市場(chǎng)機(jī)會(huì)獲取不平等是當(dāng)前更加突出的問(wèn)題，對(duì)平等獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)的要求更加迫切。

一、民營(yíng)企業(yè)反映的不平等準(zhǔn)入情況

（一）市場(chǎng)進(jìn)入不平等

除《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》明確規(guī)定非公有資本禁入或有股比限制的領(lǐng)域外，一些領(lǐng)域盡管已向民企開(kāi)放，但存在隱性門(mén)檻，實(shí)質(zhì)上進(jìn)不去，還有一些負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，以其他形式禁止民企進(jìn)入，特別是存在過(guò)去讓進(jìn)現(xiàn)在不讓進(jìn)的現(xiàn)象。調(diào)研中，企業(yè)反映主要有以下四類(lèi)：

1、名義上準(zhǔn)入但實(shí)際難進(jìn)入。有兩種情況：一是一些領(lǐng)域采取許可準(zhǔn)入或核準(zhǔn)制，名義上允許民企進(jìn)入，如基礎(chǔ)電信、電網(wǎng)、核電、鐵路等，但一些并沒(méi)有發(fā)布明確的準(zhǔn)入條件，一些受自然壟斷、前期規(guī)劃等約束，事實(shí)上民企基本不能被核準(zhǔn)進(jìn)入。二是一些領(lǐng)域國(guó)家雖已明確許可準(zhǔn)入條件，但落實(shí)中還存在較大阻力，如企業(yè)反映有線電視的網(wǎng)絡(luò)直播業(yè)務(wù)在很多城市還未向民企完全開(kāi)放。

2、一些領(lǐng)域指定國(guó)企經(jīng)營(yíng)或國(guó)企優(yōu)先。調(diào)研中，一些企業(yè)特別反映了地方糧食儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的問(wèn)題，過(guò)去民企能經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在不能經(jīng)營(yíng)了，原因是2021年以來(lái)為保障國(guó)家糧食儲(chǔ)備安全，《政府儲(chǔ)備糧食倉(cāng)儲(chǔ)管理辦法》規(guī)定，“中國(guó)儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司直屬企業(yè)為專(zhuān)門(mén)儲(chǔ)存中央儲(chǔ)備的企業(yè)，不得委托代儲(chǔ)或者租賃其他單位的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施儲(chǔ)存中央儲(chǔ)備”，一些地方將其擴(kuò)大化，規(guī)定地方糧食儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)也必須國(guó)企運(yùn)營(yíng)或優(yōu)先使用國(guó)有糧倉(cāng)，導(dǎo)致民企被迫將已建成運(yùn)營(yíng)的糧倉(cāng)庫(kù)低價(jià)轉(zhuǎn)給國(guó)企，退出該領(lǐng)域。

3、負(fù)面清單以外還存在民企禁入領(lǐng)域。一是一些領(lǐng)域采取定點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，民企無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入，如根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》，特殊類(lèi)藥品采取定點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，定點(diǎn)企業(yè)以國(guó)企為主，一些民營(yíng)藥企認(rèn)為這也是禁入領(lǐng)域。二是一些領(lǐng)域有“民企不能為第一大股東”的隱性要求，企業(yè)反映金融領(lǐng)域比較突出，如申請(qǐng)個(gè)人征信牌照，一般需要國(guó)企為第一大股東，本質(zhì)上也屬于民企禁入領(lǐng)域。

4、準(zhǔn)入資質(zhì)獲取對(duì)民企不利。一是資質(zhì)條件設(shè)置不合理，新進(jìn)民企難以獲得，如建筑裝修裝飾施工一級(jí)資質(zhì)的其中一項(xiàng)條件，是“近5年承擔(dān)過(guò)單項(xiàng)合同額1500萬(wàn)元以上的裝修裝飾工程2項(xiàng)”，企業(yè)反映二級(jí)資質(zhì)根本沒(méi)有機(jī)會(huì)承接這么大的工程。二是一些政府投資或軍工項(xiàng)目等通過(guò)提高產(chǎn)品資質(zhì)門(mén)檻不讓民企的產(chǎn)品進(jìn)入，如企業(yè)反映在給相關(guān)項(xiàng)目供貨時(shí)，要求產(chǎn)品達(dá)到航天級(jí)別，但航天級(jí)別資質(zhì)評(píng)定又很少對(duì)民企開(kāi)放，造成實(shí)質(zhì)性禁入。

（二）獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)不平等

市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)系企業(yè)“出生”，是否有市場(chǎng)機(jī)會(huì)關(guān)系到企業(yè)的“生死存亡”。相對(duì)于能否平等進(jìn)入市場(chǎng)而言，當(dāng)前企業(yè)對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)后，能否獲取平等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)更為關(guān)注。中國(guó)不斷完善公平競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)制度，深化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，但實(shí)踐中仍存在諸多民企獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)不平等的情況，特別是在政府直接進(jìn)行市場(chǎng)分配的領(lǐng)域中，民企認(rèn)為不平等的情況趨于嚴(yán)重。企業(yè)反映主要有以下四類(lèi)：

1、設(shè)置明顯不利條款排除民企獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)。一些地方和部門(mén)在分配市場(chǎng)的招標(biāo)中，通過(guò)設(shè)置明顯不利于民企的條款，排除民企獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)。主要有兩種情況：一是設(shè)置與市場(chǎng)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的要求，如一些地方在風(fēng)光電“競(jìng)爭(zhēng)性配置指標(biāo)”招標(biāo)中，要求有本地火電項(xiàng)目、配套投資等，把一些有競(jìng)爭(zhēng)力的新能源企業(yè)直接排除在外。二是在一些政府物資采購(gòu)、重大工程、高端產(chǎn)品供應(yīng)中，為國(guó)企“量身打造”評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)排除民企，如企業(yè)反映，國(guó)家和地方的物資儲(chǔ)備都通過(guò)招標(biāo)完成，民企可參與投標(biāo)，但實(shí)際執(zhí)行中基本都會(huì)設(shè)置排除民企條款，如要求有歷史儲(chǔ)備業(yè)績(jī)（過(guò)去一直是國(guó)企經(jīng)營(yíng)，民企無(wú)歷史業(yè)績(jī)），評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)股東性質(zhì)設(shè)置較高權(quán)重（國(guó)企高于民企），最終結(jié)果往往是國(guó)企拿到指標(biāo)后轉(zhuǎn)手給民企實(shí)施。

2、公共部門(mén)采購(gòu)和項(xiàng)目招投標(biāo)偏向國(guó)企。該情況一直存在，近幾年愈發(fā)突出。一是在政府建設(shè)工程招標(biāo)中，通過(guò)設(shè)置隱性門(mén)檻排除民企，如要求高于項(xiàng)目實(shí)際需求的注冊(cè)資本、資產(chǎn)規(guī)模、融資能力、人員配置水平等，企業(yè)反映在政府建設(shè)工程裝修領(lǐng)域，過(guò)去民企能占70%，現(xiàn)在下降到30%。二是設(shè)立各種供應(yīng)商庫(kù)排除民企。國(guó)家明確要求各級(jí)政府部門(mén)及國(guó)企取締采購(gòu)備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)，但實(shí)踐中仍有不少此類(lèi)情況，特別是基層部門(mén)及國(guó)企該種行為仍比較普遍，并且還會(huì)通過(guò)提高入庫(kù)門(mén)檻排除民企，或者為國(guó)企定制入庫(kù)條件。

3、政府相關(guān)業(yè)務(wù)直接交給國(guó)企實(shí)施，民企難參與。政府投資是一個(gè)巨大市場(chǎng)，但越來(lái)越多的項(xiàng)目都直接交由國(guó)企實(shí)施。一是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往由行業(yè)內(nèi)的國(guó)企實(shí)施，缺乏民企共同參與的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，如大型水利工程、高速公路、機(jī)場(chǎng)港口等，民企一般參與不了。二是隨著地方政府支持城投平臺(tái)公司擴(kuò)張，越來(lái)越多的地方市政工程、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境治理等項(xiàng)目也被直接交由國(guó)企實(shí)施。三是重大工程中的經(jīng)營(yíng)性新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，如城市更新、大數(shù)據(jù)中心、科技基礎(chǔ)設(shè)施等，由于沒(méi)有形成市場(chǎng)化收入機(jī)制，也多直接交由國(guó)企實(shí)施。

4、一些領(lǐng)域以安全可控為由排除民企。隨著大國(guó)博弈深入，越來(lái)越多領(lǐng)域涉及自主安全可控，特別是數(shù)字化領(lǐng)域，一些地方及部門(mén)以此為由排除民企。如數(shù)字政府建設(shè)等方面，一些地方不以技術(shù)優(yōu)勢(shì)為標(biāo)準(zhǔn)，更在乎企業(yè)所有制性質(zhì)。企業(yè)反映民企云和國(guó)資云競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，一些地方政府和部門(mén)認(rèn)為存儲(chǔ)在國(guó)資云的數(shù)據(jù)更加安全，以自主可控為由拒絕民企云。還有一些數(shù)據(jù)相關(guān)項(xiàng)目民企無(wú)法介入，如涉及個(gè)人信息的醫(yī)院用藥數(shù)據(jù)，民營(yíng)藥企無(wú)法獲得。

二、產(chǎn)生市場(chǎng)準(zhǔn)入不平等的主要原因

通過(guò)梳理相關(guān)文件和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生市場(chǎng)準(zhǔn)入不平等的原因有多個(gè)方面，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不健全、要素資源配置市場(chǎng)化改革不到位，以及多種因素導(dǎo)致地方政府及公職人員對(duì)國(guó)企的偏向等。

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度體系還不健全，嚴(yán)肅性和權(quán)威性仍有待提升。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革的核心，也是保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等準(zhǔn)入的重要基礎(chǔ)。全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行負(fù)面清單制度以來(lái)，清單數(shù)量不斷壓減、相關(guān)配套不斷完善，對(duì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境起到了極大促進(jìn)作用。同時(shí)，也還存在體系不全、配套不夠等問(wèn)題。一是與負(fù)面清單制度不符的傳統(tǒng)習(xí)慣做法還未完全清理，如地方政府采購(gòu)和招投標(biāo)過(guò)程中設(shè)置的供應(yīng)商預(yù)選庫(kù)、資格庫(kù)、名錄庫(kù)等，國(guó)家多次要求清理取消，但很多地方仍然存在。二是清單以外存在的一些特殊做法，如定點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、股比限制要求等，尚未完全在清單中體現(xiàn)。三是一些地方指定或優(yōu)先使用國(guó)企的政策文件還時(shí)有出現(xiàn)，既表明公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性不足，也表明負(fù)面清單未將新出現(xiàn)民企禁入的事項(xiàng)納入。四是對(duì)一些自然壟斷或重大領(lǐng)域的準(zhǔn)入許可，缺乏明確、可執(zhí)行的準(zhǔn)入條件，影響清單的嚴(yán)肅性。

第二，要素資源市場(chǎng)化配置改革還不到位，政府直接干預(yù)過(guò)多影響平等準(zhǔn)入。要素獲取直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，能否獲取、獲取多少?zèng)Q定了企業(yè)能否生產(chǎn)和生產(chǎn)多少，是準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)的第二道門(mén)檻。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段以來(lái)，土地、用能、排放等指標(biāo)越來(lái)越稀缺，市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未建立健全，一些地方行政權(quán)力干預(yù)配置的沖動(dòng)越來(lái)越強(qiáng)，使得不平等的準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)情況也越來(lái)越突出。同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)本身也被作為資源納入配置，如新能源生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性配置，競(jìng)爭(zhēng)性配置本質(zhì)上是市場(chǎng)化配置的一種方式，但由于配置過(guò)程需要招標(biāo)評(píng)價(jià)，主觀人為因素較多，也給地方政府干預(yù)創(chuàng)造了條件，影響各類(lèi)市場(chǎng)主體的平等準(zhǔn)入。

第三，諸多因素導(dǎo)致公共投資和采購(gòu)領(lǐng)域民企獲取市場(chǎng)機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題突出。一是公職人員越來(lái)越重視“個(gè)人安全”，擔(dān)心民企出問(wèn)題牽扯到自己、事后審計(jì)難過(guò)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手告狀惹來(lái)麻煩等，更加偏向于將公共投資和采購(gòu)交給國(guó)企實(shí)施。二是在地方財(cái)力緊張、政府性基金收入下降的大背景下，越來(lái)越多地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共采購(gòu)缺乏足夠的政府資金投入，需要企業(yè)墊資或有較長(zhǎng)時(shí)間的付款周期，這就使得國(guó)企比民企更受青睞，比如企業(yè)反映醫(yī)院等在采購(gòu)醫(yī)藥器械和藥品時(shí)，國(guó)有流通企業(yè)可以長(zhǎng)時(shí)間墊資，醫(yī)院等傾向與其合作。三是相比民企，地方政府更愿意對(duì)國(guó)企形成欠款。近幾年，國(guó)家持續(xù)清理機(jī)關(guān)和事業(yè)單位拖欠民企賬款，地方政府擔(dān)心新欠民企的賬款會(huì)被列入清欠臺(tái)賬，因而主觀上更愿意將項(xiàng)目交由國(guó)企實(shí)施。四是一些地方政府和部門(mén)將自主可控的領(lǐng)域泛化，并片面地認(rèn)為只有國(guó)企實(shí)施才可保障安全，殊不知技術(shù)落后才是更加不安全。

三、相關(guān)建議

完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，增強(qiáng)負(fù)面清單的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。持續(xù)削減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單中的許可事項(xiàng)，推動(dòng)更多事項(xiàng)從事前審批向全鏈條監(jiān)管轉(zhuǎn)變。許可事項(xiàng)要進(jìn)行再分類(lèi)，對(duì)民企名義上放開(kāi)實(shí)質(zhì)上禁入的領(lǐng)域或事項(xiàng)，應(yīng)單獨(dú)列出。對(duì)沒(méi)有列入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，但實(shí)踐中存在的禁止民企進(jìn)入或“不能為第一大股東”的做法要進(jìn)行梳理研究，如確有股比要求或禁入的，應(yīng)納入負(fù)面清單，沒(méi)有充分理由的應(yīng)予以清理。建立違反負(fù)面清單的投訴機(jī)制，對(duì)企業(yè)反映清單之外進(jìn)不了的領(lǐng)域或事項(xiàng)，要予以查處并糾正。

加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)和配套制度建設(shè)，形成完整一致的準(zhǔn)入制度體系。負(fù)面清單是市場(chǎng)準(zhǔn)入的基礎(chǔ)性制度，其他準(zhǔn)入制度都應(yīng)圍繞負(fù)面清單加以調(diào)整和完善。建議對(duì)相關(guān)準(zhǔn)入制度進(jìn)行檢視，如企業(yè)或產(chǎn)品資質(zhì)制度，讓企業(yè)獲得資質(zhì)更加順暢。改進(jìn)定點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而非所有制性質(zhì)來(lái)確定企業(yè)。對(duì)負(fù)面清單已明確準(zhǔn)入許可的自然壟斷事項(xiàng)，應(yīng)梳理其是否有相應(yīng)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，沒(méi)有的要加以完善。推動(dòng)各地加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落地，杜絕出現(xiàn)指定國(guó)企或國(guó)企優(yōu)先的政策文件，在源頭上制止新的準(zhǔn)入不平等出現(xiàn)。

加快推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，減少政府直接配置市場(chǎng)的領(lǐng)域和做法。市場(chǎng)化配置是解決市場(chǎng)機(jī)會(huì)不平等的根本途徑，政府直接配置越多越容易產(chǎn)生不平等。要加快土地、用能、排放等指標(biāo)的市場(chǎng)化配置改革，提高配置效率，讓有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)使用更多生產(chǎn)要素。對(duì)地方政府直接參與市場(chǎng)配置的領(lǐng)域和做法進(jìn)行梳理研究，無(wú)充分理由的應(yīng)予以糾正，交給市場(chǎng)，確需政府配置的，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)則、公平透明，杜絕任何排除或歧視民企的做法。

大力清除公共部門(mén)投資和采購(gòu)中歧視民企的各種做法。公共部門(mén)的投資和采購(gòu)在全社會(huì)投資消費(fèi)中占較大比重，讓民企獲取平等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)具有重要意義。建議開(kāi)展公共部門(mén)招投標(biāo)和采購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，清除以所有制打分、要求與能力無(wú)關(guān)的歷史業(yè)績(jī)、遠(yuǎn)超項(xiàng)目本身的能力要求等具有歧視性或?yàn)閲?guó)企“量身定制”的做法，取締各類(lèi)備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)。進(jìn)一步完善干部考核激勵(lì)機(jī)制，讓公共部門(mén)及干部放下包袱，公平對(duì)待不同所有制企業(yè)，敢于將項(xiàng)目交給在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的民企。

為民企參與地方基礎(chǔ)設(shè)施投資、數(shù)字政府建設(shè)等創(chuàng)造條件。加快培育競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)，特別是要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營(yíng)性新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加強(qiáng)使用者付費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，讓民企能參與、愿參與。加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算硬約束，從源頭上消除因資金短缺而只能將項(xiàng)目交給國(guó)企的做法。引導(dǎo)各地、各部門(mén)樹(shù)立正確的安全觀，清除以安全為由排除民企的各種做法。

（作者袁東明系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長(zhǎng)、研究員）

返回列表