關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因有哪些？又該如何防范？

這里所說的地方政府債務(wù)是顯性債務(wù)和隱性債務(wù)二者的結(jié)合。主要觀點是，地方政府債務(wù)風(fēng)險不同于傳統(tǒng)認知上的經(jīng)濟風(fēng)險與金融風(fēng)險。主要區(qū)別在于，傳統(tǒng)風(fēng)險（即經(jīng)濟風(fēng)險和金融風(fēng)險）反映的是經(jīng)濟增長波動問題，體現(xiàn)于企業(yè)等微觀主體層面；而地方政府債務(wù)的風(fēng)險積累問題反映的則是經(jīng)濟增長的長期趨勢問題。所以，地方政府債務(wù)“規(guī)模大”和“風(fēng)險大”是兩回事——規(guī)模大不意味著風(fēng)險大，關(guān)鍵在于增長模式是否能夠持續(xù)。

首先，地方政府債務(wù)之所以能夠膨脹，原因在于分稅制改革形成縱向財政分權(quán)，導(dǎo)致一部分的地方政府收支缺口；隨后的亞洲金融危機以及國際金融危機又使地方政府背負增長壓力，尤其是地區(qū)間競爭壓力；最后再疊加預(yù)算軟約束，使得地方政府具備充分的發(fā)債動機。

縱觀地方政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)展歷程，可分為三個不同階段。

1994年至2004年是地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成初期?？v向分權(quán)開始之際，部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府入不敷出、被迫負債，這是地方政府債務(wù)的初始形式。隨著亞洲金融危機爆發(fā)，各省市縣政府面臨保增長壓力，于是建立了部分融資平臺，在平臺中注入許多優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)并提供隱性擔(dān)保，通過銀行貸款發(fā)行城投債等形式支持本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是地方政府債務(wù)形成的最初階段。

2005年至2013年是地方政府債務(wù)風(fēng)險的擴張時期，即債務(wù)積累比較快速的時期。在這個時期，地方政府依然有著經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域競爭的壓力，而且正值國際金融危機爆發(fā)之時，隨著中央政府推出的4萬億財政政策，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴張。此時的地方政府債務(wù)積累與迅速擴張既具有整體普遍性，又呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性。例如，中央有關(guān)用地指標(biāo)與用地優(yōu)惠的政策可能部分地傾向于中西部地區(qū)，從而使這些地區(qū)更容易依賴于用地指標(biāo)帶來的土地融資便利，這是地方政府債務(wù)規(guī)模擴張的區(qū)域異質(zhì)性原因之一。

2014年至今是地方政府債務(wù)風(fēng)險的治理和轉(zhuǎn)型時期。在這段時期，按照中央政府的要求，地方轉(zhuǎn)化了相當(dāng)一部分隱性債務(wù)，比如將部分城投債轉(zhuǎn)變成合法合規(guī)的地方政府債務(wù)。債務(wù)轉(zhuǎn)化之后，為化解地方政府債務(wù)提供了新的途徑，例如，地方專項債是顯性債務(wù)，其資產(chǎn)項目經(jīng)過擇優(yōu)篩選，有一定收益保障可用于還債，有利于增加債務(wù)可持續(xù)性與財政可持續(xù)性，同時也降低了風(fēng)險。但是，盡管財政部領(lǐng)導(dǎo)推行地方債改革，但是省級政府依然需要總攬責(zé)任，所以預(yù)算軟約束問題仍然存在，在市區(qū)縣政府尤其明顯。隨著經(jīng)濟發(fā)展壓力增大，上級監(jiān)管會變得更加嚴格，不合理與不合法的隱性債務(wù)與隱性擔(dān)保將受到限制。不過俗話說“上有政策下有對策”，不同于依靠單一平臺發(fā)放城投債或提供隱性擔(dān)保的傳統(tǒng)方式，隱性債務(wù)的擴張已轉(zhuǎn)變?yōu)閺亩喾矫鎸ふ屹Y源，這導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的多元化。債務(wù)風(fēng)險多元化后，自上而下的監(jiān)管變得更加困難，但債務(wù)規(guī)模未必能夠下降，所以盡管這段時期已呈現(xiàn)一定的監(jiān)管成效，但是長遠而言仍有很多問題亟待解決。

除了發(fā)債動機，地方政府債務(wù)的積累還有賴于發(fā)債能力。即地方政府想要發(fā)債并且能夠成功發(fā)債，這與兩方面因素有關(guān)。一方面，我國金融體系中有隱性的金融分權(quán)，地方性金融機構(gòu)與地方政府的利益關(guān)聯(lián)度較深，體現(xiàn)在財政資金存放、人事任免、稅收征管等多方面。在此利益關(guān)聯(lián)下，地方政府具備干預(yù)當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)資源配置的能力，這是地方政府能夠相對容易地獲得融資、能夠發(fā)債的原因之一。另一方面，前期尤其是第二個階段（地方政府債務(wù)快速膨脹時期）中有著良好的經(jīng)濟增長表現(xiàn)，這使得市場對經(jīng)濟增長的預(yù)期向好，再考慮到地方政府具有優(yōu)質(zhì)土地儲備，金融機構(gòu)因此也在某種程度上愿意為地方政府提供融資。簡而言之，一方面是地方政府作為利益相關(guān)方有能力干預(yù)金融機構(gòu)，另一方面是金融機構(gòu)自身也愿意提供資金。在良好經(jīng)濟增長預(yù)期下，為地方政府提供融資的風(fēng)險相對很小，即使有風(fēng)險，那也是由政府負擔(dān)，而金融機構(gòu)又與政府相關(guān)聯(lián)，所以對這些地方性金融機構(gòu)從業(yè)人員而言，這根本就算不上真正的風(fēng)險。

總而言之，地方政府發(fā)行債務(wù)的原因，一是經(jīng)濟發(fā)展的動機，并且同時采取了土地財政這種發(fā)展模式；二是有預(yù)算軟約束條件；三是有隱性的金融分權(quán)；四是源于經(jīng)濟發(fā)展趨勢向上的預(yù)期。上述四大因素疊加，共同推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的積累。換言之，地方政府其實在某種程度上是為了發(fā)展而負債，也是因為有了發(fā)展所以才能夠發(fā)債。此兩者互為因果。

第二，地方政府債務(wù)規(guī)模大其實并不代表風(fēng)險大，真正的風(fēng)險來源于這個現(xiàn)有增長模式能否持續(xù)。如果這一模式能夠持續(xù)，并且土地依然稀缺、金融分權(quán)仍然顯著，那么地方政府就能夠持續(xù)通過這種模式發(fā)行新債，風(fēng)險便是可控的。所以，地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵問題是現(xiàn)有的依靠土地進行發(fā)展的模式是否可以持續(xù)。風(fēng)險之一是，優(yōu)質(zhì)土地儲備有限，一旦資源消耗殆盡，那么即便經(jīng)濟再發(fā)展也沒有足夠儲備進行支撐。其二，更有可能面臨的問題在于現(xiàn)有的經(jīng)濟增長模式不能持續(xù)，由于短期波動對地方政府債務(wù)的影響不大，所以要關(guān)注長期，長期一旦有趨勢性或結(jié)構(gòu)性變化（比如經(jīng)濟發(fā)展失速、增長趨勢不斷下行等），那么地方政府就無法維持原有的土地財政發(fā)展模式，風(fēng)險就有可能暴露。所以，地方政府債務(wù)的風(fēng)險不同于其他風(fēng)險，它反映的不是經(jīng)濟波動的問題，而是結(jié)構(gòu)性問題，即經(jīng)濟發(fā)展趨勢的問題。盡管經(jīng)濟短期波動可能會對部分地區(qū)產(chǎn)生沖擊，但是從全國層面來看不存在系統(tǒng)性沖擊。

一旦經(jīng)濟發(fā)展趨勢下行，地方政府面臨的必要問題是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式——由一個側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟的政府轉(zhuǎn)化成一個側(cè)重提供公共服務(wù)的政府。這就使得，未來地方政府可能需要依靠稅收以及公益性資產(chǎn)收益來償還債務(wù)。轉(zhuǎn)型前的現(xiàn)有發(fā)展模式階段，以及轉(zhuǎn)型后比較穩(wěn)定的以提供公共服務(wù)為主的模式階段，幾乎都是無風(fēng)險或者風(fēng)險較少的；真正的風(fēng)險暴露階段可能是轉(zhuǎn)型的中間過程，這就需要地方政府未雨綢繆。地方政府可以嘗試轉(zhuǎn)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、拉長債務(wù)期限，對本地經(jīng)濟進行長遠判斷，爭取在經(jīng)濟增長趨勢徹底轉(zhuǎn)變之前順利完成發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。

對于中央政府而言，更需要關(guān)注的是系統(tǒng)性問題，即地方政府之間的博弈，這其實是一個全局博弈（Global Game）。其特點是一動全動、一變?nèi)?，各方行為保持一致。在?jīng)濟發(fā)展初期，各地方政府相互競爭、努力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。“逆水行舟、不進則退”，一旦錯失契機，當(dāng)?shù)乜赡芫蜁肋h地落后，比如，一座失去人口資源的城市可能在未來數(shù)十年內(nèi)都無法恢復(fù)相對經(jīng)濟地位。不過，既然是一動全動，那么在債務(wù)發(fā)行上各地也會保持一致同步。假如后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展趨勢有變、需要作出行動調(diào)整，那么各地也會統(tǒng)一地進行轉(zhuǎn)變。因此，中央政府需要考慮的是全國層面的問題，此時的風(fēng)險問題類似于“擠兌”問題：各地的地方政府共同行動、競相賣地還債，導(dǎo)致地價下跌、新債無法發(fā)行、融資成本急劇提高，這是有可能出現(xiàn)的、但我們并不希望看到的現(xiàn)象。

在防范措施方面，中央政府要應(yīng)對和思考的也是系統(tǒng)性和全局性博弈帶來的風(fēng)險，對此，一種可能的辦法是分批疏導(dǎo)，不搞一刀切。因為每個地區(qū)的異質(zhì)性很強，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ町惔?。可以考慮按照地方債的規(guī)模和風(fēng)險累計程度、地方政府公益性資產(chǎn)的收益能力、當(dāng)?shù)匚磥矶愂盏氖杖肽芰Φ葴y算指標(biāo)進行分類，然后分期分批引導(dǎo)地方政府，通過中央政策與行政力量發(fā)揮引領(lǐng)作用，逐步化解風(fēng)險。比如先從危機最大或者風(fēng)險累計程度最高的地方入手，著力轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)匕l(fā)展模式。對地方的考核目標(biāo)不僅限于GDP增長，還可以納入多元化指標(biāo)，包括債務(wù)化解程度和債務(wù)穩(wěn)定性等考量。有了相關(guān)激勵后，地方政府自然會有相應(yīng)行動?？偠灾?，因地制宜、分批疏導(dǎo)，這是努力的方向，也是值得期待的改革方向。

文丨李戎  政府債務(wù)治理研究中心副主任、財稅研究所研究員

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