冶金工業(yè)信息標準研究院院長 張龍強 

     2020年春節(jié)注定是不平凡的，始于武漢的肺炎疫情迅速擴散，隔離、封城等嚴控措施快速落地，“小湯山模式”再次體現集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，國難面前萬眾一心的感人場景持續(xù)再現；首個無彩排節(jié)目也登上春晚，受到好評；1月23日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了“關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知”（發(fā)改電〔2020〕19號，以下簡稱19號文件），本文旨對此文件的相關影響與工作建議做些初步分析，僅供同行探討與參考。

　　一、文件發(fā)布背景與必要性

　?。ㄒ唬┌l(fā)布背景

　　2016年2月，國務院發(fā)布《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產能實現脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號），經過三年時間，鋼鐵行業(yè)化解過剩產能超過1.5億噸、出清地條鋼超過1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過剩產能上限目標任務，鋼鐵行業(yè)經營狀況明顯改善。期間，鋼鐵產能置換政策也進行了修訂，《關于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱337號文件）已于2018年起正式執(zhí)行，對鋼鐵產能置換工作要求更加嚴格、規(guī)范。

　　337號文件發(fā)布前后，恰逢鋼鐵市場處于良好的盈利期，同時，各地實體經濟發(fā)展也亟需抓手提振信心，鋼鐵項目投資熱情高漲，甚至出現“一哄而上”的投資沖動。19號文件指出，部分地區(qū)備案實施鋼鐵產能置換項目過程中，一些項目存在產能置換手續(xù)不完善、“打擦邊球”借機擴大產能等問題，影響了鋼鐵產業(yè)健康發(fā)展。出現新的鋼鐵產能過剩風險正在加大，為此，鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會議研究決定印發(fā)19號文件。

　　（二）必要性

　　筆者認為，印發(fā)19號文件是必要的，也是迫切的，主要表現在以下三個方面：

　　一是深化供給側結構性改革、鞏固去產能成果的迫切需要。供給側結構性改革是經濟進入新常態(tài)的必然選擇，也是推動我國經濟高質量發(fā)展的“先手棋”?！叭ヒ唤狄谎a”是供給側結構性改革的重要抓手，鋼鐵去產能是供給側結構性改革成效的重要體現之一。2016年以來，鋼鐵去產能已經取得明顯成效，但粗鋼產量從2016年的8.08億噸快速增至2019年的9.96億噸，三年增加近2億噸（部分增量是地條鋼未入統(tǒng)所致）；2019年，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會員（鋼鐵企業(yè)）利潤總額同比下降30.9%。不難看出，鋼鐵市場供需失衡的風險正在加大，鞏固去產能成果的壓力是巨大的。

　　二是避免造成新產能過剩的迫切需要。337號文件實施以來，各地公告的置換項目產能合計已超過2億噸，這些產能雖然均是按照文件要求進行的置換，也就是保證減量置換（極少數的長流程改短流程除外），但減量成效甚至是否能做到減量仍有疑問，原因有三：不能排除存在部分不實產能（上報裝備大于實際裝備），也有項目存在批建不符（批小建大）的情況，另有部分僵尸產能（在上報方案中）通過置換復活。特別是，置換項目大都采用新的工藝、技術和裝備，如廢鋼預熱、連續(xù)加料等，以及自動化水平和操作水平提高，生產效率得以大幅提升，導致爐容即使不變，但生產能力也會增加。因此，隨著這些已公告的置換項目陸續(xù)投放市場，新的產能過剩風險正在加劇。

　　三是推進優(yōu)化鋼鐵產業(yè)結構調整的迫切需要。鋼鐵產能置換是優(yōu)化鋼鐵產業(yè)結構調整的重要抓手，包括裝備結構優(yōu)化、產業(yè)布局優(yōu)化、產品結構調整、區(qū)域環(huán)境改善以及提升節(jié)能減排水平等。但在實際工作中，存在同區(qū)域搬遷、無序承接、重復建設等背離產業(yè)結構調整預期的情形，一些項目或布局缺乏科學論證，僅是為完成項目招商的需要。

　　二、文件要點解析

　?。ㄒ唬╆P于項目分類

　　19號文件涉及到的項目可以分為兩類：

　　第一類是尚未完成開工前期程序的項目，需暫停鋼鐵產能置換和項目備案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產能置換方案，不得再備案新的鋼鐵項目。也就是到1月23日為止，未獲得備案，未獲得產能置換公示、公告的鋼鐵項目應全部暫停。

　　第二類是1月23日及以前已經獲得備案的項目，要開展現有鋼鐵產能置換項目自查，全面梳理并開展自查自糾，確保項目符合安全、環(huán)保、能耗、質量、用地、產業(yè)政策和產能置換等相關要求，已投產的還要確保被置換產能全部拆除到位。此類項目可以分為三種情形：

　　一是已投產的項目。已落實上述相關要求的，正常生產，否則要立即停產整頓，整頓不到位不得復產；

　　二是已開工的項目。已落實上述相關要求的，正常建設，否則要立即停建整頓，在整頓到位前不得繼續(xù)建設；

　　三是尚未開工的項目。在確認以上相關要求落實到位前不得開工。

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　　19號文件指出，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部正在會同有關方面，研究制定鋼鐵項目備案指導意見、修訂鋼鐵產能置換辦法。可以看出，暫停不是無限期停止，新的文件會適時發(fā)布。

　　三、對行業(yè)影響的淺析

　　19號文件及后續(xù)制定修訂相關政策會對鋼鐵行業(yè)產生較為深遠的影響，僅分析19號文件本身，其初步影響表現在以下幾方面：

　　一是鋼鐵項目（含技改）投資沖動會受到抑制，投資熱度和風險會降低，有利于鞏固供給側結構性改革成果。產能置換和備案項目暫停后，投資人必須要考慮的問題包括產能的市場化是否還存在、產能價格會如何變化、新文件何時能發(fā)布及有什么重大調整、是否有較大投資風險、是否存在國有資產流失風險等等，行業(yè)的觀望情緒會迅速蔓延，鋼鐵項目投資沖動必然會較大幅度降低。對照前述分析，相應的供給側結構性改革成果會得以鞏固。

　　二是新的產能過剩風險會較大幅度降低，有利于鋼鐵行業(yè)和市場平穩(wěn)運行。項目暫停的直接效果是置換產能入市時間會后延；同時，項目梳理和自查自糾以及后續(xù)抽查工作中，存在的各類違規(guī)行為和產能“明減暗增”等情況均會得到有效處理，實現“明減真減”的調整目標，產能過剩和市場供需失衡的風險會有所降低。

　　三是倒逼政府和企業(yè)開展科學決策，有利于行業(yè)結構調整。對于企業(yè)而言，無論購買產能技改或新選址建設鋼鐵項目，還是實施重組并購，均需冷靜開展科學論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應行業(yè)發(fā)展趨勢，根據項目實際情況一并分析市場容量、環(huán)境容量、用能指標和工藝、裝備、規(guī)模選定以及物流、用地等基礎條件；對于各地政府而言，同樣需要開展本區(qū)域鋼鐵產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設計，按照鋼鐵產業(yè)政策要求，結合區(qū)域比較優(yōu)勢，做好布局優(yōu)化，量力而行，科學決策。

　　四、相關建議

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　　對于企業(yè)而言，建議主動配合地方政府落實文件要求，根據項目實際，分門別類按項目進度開展暫?；蜃圆樽约m工作，同時，積極主動按需開展投資項目科學決策工作。

　　如果項目尚未獲得備案但已經涉及產能資金支出，因備案或置換工作暫停必然帶來或多或少的資金損失，建議企業(yè)根據項目實際進展情況，與產能出讓方和當地政府充分溝通，盡量減少損失。

　　建議相關企業(yè)依據各自實際，冷靜如實反映問題和訴求，以期獲得相關方的理解和支持。

　　（二）對地方政府的建議

　　建議各級政府要堅決落實19號文件相關要求，首先做好企業(yè)和利益相關者安撫工作，確保穩(wěn)定，并重點推進以下幾項工作：

　　一是全面梳理涉及到的項目信息和進展，堅決果斷按照文件要求，制定并快速推進適合本地的落地措施。特別是對于已經獲得備案的項目，要從安全、環(huán)保、能耗、質量、用地、產業(yè)政策和產能置換要求等方面全面梳理、自查、自糾，考慮到此項工作的復雜性，可以借助行業(yè)協(xié)會和咨詢機構等第三方力量。

　　二是根據需要積極開展項目相關方交流、協(xié)調，并研究制定相應政策措施，減少損失。

　　三是根據項目梳理情況，如實反映本地面臨的問題和訴求，盡量獲得上級政府支持。

　　四是積極關注政策走勢，及時修訂或制定本地鋼鐵產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設計，科學決策。

　?。ㄈ┙ㄗh正在研究制定的鋼鐵項目備案指導意見和修訂的鋼鐵產能置換辦法，密切與鋼鐵工業(yè)“十四五”規(guī)劃工作協(xié)調，特別是全國鋼鐵產業(yè)布局調整要強化指導性和可操作性。

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