5月8日—9日，中美“21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動工作組”會議在美國華盛頓召開。會議回顧了《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)，在充分考慮各國不同的國情和路徑的前提下，雙方對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(COP28)全球盤點(diǎn)決定的號召表示歡迎，即各國按時提交全經(jīng)濟(jì)范圍、包含所有溫室氣體并對標(biāo)1.5攝氏度溫控目標(biāo)的2035年國家自主貢獻(xiàn)(NDCs)，雙方還表示愿意開展相關(guān)技術(shù)和政策交流。

作為各國應(yīng)對氣候變化的主要工具之一，碳金融能夠?qū)ο拗茰厥覛怏w排放活動起到服務(wù)與引導(dǎo)作用。隨著全球碳交易不斷發(fā)展，碳交易市場參與主體不斷增加，碳金融的覆蓋面也在不斷擴(kuò)大。加利福尼亞州碳市場是現(xiàn)階段美國比較具有代表性的地方碳交易市場，也是全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)跨境鏈接的碳市場之一，是該區(qū)域控制溫室氣體排放的重要政策工具。經(jīng)過10余年的發(fā)展，加州碳市場覆蓋范圍持續(xù)拓展，市場要素日益完備，減排約束力持續(xù)增強(qiáng)，為促進(jìn)加州等地綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了有力支持。本文全面介紹加州碳市場建設(shè)情況及其對當(dāng)?shù)劁撹F業(yè)的影響，為我國發(fā)展提供參考。

整體穩(wěn)健 跨境碳交易合作領(lǐng)域小有成績

相較國家層面設(shè)立碳交易機(jī)制，加州碳市場建設(shè)與實(shí)施在關(guān)注地方碳排放特征與減排目標(biāo)的同時，在配額有償分配、市場收益利用等方面采取了創(chuàng)新做法，有效利用市場機(jī)制促進(jìn)減排資源配置。得益于總量目標(biāo)等設(shè)計(jì)，加州碳市場的發(fā)展遵循分階段穩(wěn)步推進(jìn)的整體思路，市場總量目標(biāo)等逐漸強(qiáng)化，支撐加州實(shí)現(xiàn)2045年溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上減少85%、到2045年實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)范圍碳中和等氣候行動目標(biāo)。目前，加州碳市場基本覆蓋了該地區(qū)主要碳排放源產(chǎn)生的直接排放，行業(yè)覆蓋范圍逐步拓展至電力、天然氣、煉油、制造業(yè)、交通等領(lǐng)域，成為“倒逼”重點(diǎn)排放行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的重要政策。值得注意的是，加州碳市場在跨境碳交易合作領(lǐng)域的探索和進(jìn)展較為顯著，其于2014年、2018年分別與加拿大魁北克省、安大略省實(shí)現(xiàn)碳市場對接，在區(qū)域?qū)用嬷?yōu)化減排資源配置、拓展市場規(guī)模，建立健全跨區(qū)域碳市場實(shí)施架構(gòu)，為其他國家和地區(qū)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

在市場運(yùn)行方面，加州碳市場交易產(chǎn)品和交易主體引入整體穩(wěn)健，以有償分配構(gòu)成的一級市場具有鮮明特色?，F(xiàn)階段，加州碳市場配額主要通過拍賣形式發(fā)放，創(chuàng)造性地建立委托拍賣機(jī)制，向電力行業(yè)等分配配額，并結(jié)合碳排放強(qiáng)度及碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)化行業(yè)基準(zhǔn)值設(shè)計(jì)、為制造業(yè)發(fā)放部分免費(fèi)配額，避免碳交易機(jī)制對相關(guān)產(chǎn)業(yè)國際競爭力構(gòu)成較強(qiáng)影響。關(guān)于市場成交價格，加州碳市場有效考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排約束力之間的平衡需要，建立了拍賣價格“底價—上限”制度，保障了市場成交價格的穩(wěn)定性，防止價格波動對控排單位減排成本產(chǎn)生明顯沖擊，有效引導(dǎo)市場形成相對穩(wěn)定的市場預(yù)期，為提高控排單位參與度和活躍度提供了有利條件。近年來，雖然地緣政治沖突、能源市場波動等因素對流動性等產(chǎn)生一定影響，但加州碳市場總體保持平穩(wěn)運(yùn)行的態(tài)勢，也體現(xiàn)出其市場制度設(shè)計(jì)和管理框架構(gòu)建的有效性。

基于加州碳市場有償分配等收入，目前已累計(jì)約有超過280億美元的市場收益注入加州溫室氣體減排基金、加州氣候投資計(jì)劃等政策工具，用于支持該地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目建設(shè)、減排活動實(shí)施、低收入群體改善等。其中，很多項(xiàng)目有效帶動了當(dāng)?shù)厍鍧嵓夹g(shù)專利研發(fā)和應(yīng)用，推動了經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型，從而在該地區(qū)構(gòu)建良性的減排和發(fā)展循環(huán)。

碳市場主要對當(dāng)?shù)劁撹F業(yè)碳減排起促進(jìn)作用

美國是世界上噸鋼能源強(qiáng)度與碳排放強(qiáng)度最低的國家之一，行業(yè)排放量占全國溫室氣體排放總量的比例較低。美國廢鋼回收利用水平在全球處于領(lǐng)先地位，電爐鋼是鋼鐵生產(chǎn)的主流技術(shù)路線。這也使得美國鋼鐵行業(yè)降低碳排放更多依靠零碳電力、氫能等低碳能源發(fā)展，該特點(diǎn)在加州亦有所體現(xiàn)。

現(xiàn)階段，加州碳市場年度配額總量中的大部分流向電力、天然氣等能源領(lǐng)域，鋼鐵等制造業(yè)及其他行業(yè)占比較低，凸顯了其行業(yè)排放結(jié)構(gòu)和特征。同時，受生產(chǎn)成本、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等因素影響，加州鋼鐵業(yè)經(jīng)營活動基本以加工為主，較少涉及碳排放較高的鋼鐵生產(chǎn)，這也促使加州碳市場在確定行業(yè)邊界時將其納入金屬加工制造業(yè)范疇，而非以行業(yè)單獨(dú)管理。加州空氣資源委員會（CARB）資料顯示，2024年加州碳市場向加州地區(qū)鋼鐵企業(yè)發(fā)放的配額總量僅為25萬噸。不難發(fā)現(xiàn)，得益于較為先進(jìn)的技術(shù)路徑、相對清潔的產(chǎn)業(yè)鏈分工等因素，加州鋼鐵業(yè)碳排放量比發(fā)展中國家同行要低，這也減輕了加州碳市場管控的整體壓力。

穩(wěn)步引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)低碳發(fā)展。加州碳市場致力于在可承擔(dān)的社會成本水平下實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，其設(shè)立的總量目標(biāo)、行業(yè)基準(zhǔn)等能夠?yàn)殇撹F行業(yè)減排確定明確的政策導(dǎo)向，約束鋼鐵行業(yè)碳排放行為，明確其減排重點(diǎn)。同時，加州碳市場成交價格上下限的制訂保障了鋼鐵業(yè)減排成本在適宜的區(qū)間內(nèi)波動，既避免了鋼鐵企業(yè)因顧慮過高的履約成本而不愿入市，又保證了碳定價約束作用，穩(wěn)步引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)低碳發(fā)展。

以用能端為抓手實(shí)現(xiàn)行業(yè)深度降碳?？紤]到加州鋼鐵行業(yè)的特征，在加州碳市場配額總量目標(biāo)趨緊的情況下，加州能源部門面臨的減排壓力持續(xù)加大，推動該地區(qū)能源結(jié)構(gòu)低碳化進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)鋼鐵行業(yè)電力消費(fèi)等清潔化、綠色化發(fā)展，有助于減少其產(chǎn)品碳足跡，為其獲取該領(lǐng)域國際競爭優(yōu)勢奠定基礎(chǔ)。

對加州鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有推動作用。鑒于美國并未建設(shè)國家層面的碳市場，加州碳市場實(shí)施對鋼鐵企業(yè)減排產(chǎn)生額外壓力，促使高排放、效率低的鋼鐵企業(yè)向州外轉(zhuǎn)移，推動其鋼鐵行業(yè)向效率高、附加值高的業(yè)態(tài)調(diào)整，提升其經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的可持續(xù)性，為低碳服務(wù)業(yè)發(fā)展提供空間。

為鋼鐵等制造業(yè)低碳發(fā)展提供資金支持。除在碳市場設(shè)計(jì)中促使資金從高碳企業(yè)流向低碳企業(yè)外，加州碳市場利用其拍賣收入建立了有關(guān)政策性投資基金，為電氣化、低碳燃料、制造業(yè)節(jié)能降碳、氫能利用，以及碳捕集、利用與封存等低碳技術(shù)研發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)等提供資金支持，降低低碳技術(shù)研發(fā)成本，加快工業(yè)降碳節(jié)奏，改善有關(guān)行業(yè)企業(yè)融資條件，釋放出更為清晰的政策激勵信號。

依靠自愿減排交易體系 長期高質(zhì)量發(fā)展能力爭議仍存

值得一提的是，美國碳交易、碳金融發(fā)展路徑具有非強(qiáng)制性特點(diǎn)，部分美國碳交易依靠自愿減排交易體系。

2023年10月7日，加州州長加文·紐森（Gavin Newsom）簽署了《自愿碳市場披露法案》（Voluntary Carbon Market Disclosures Act，VCMDA）。該法案明確了在加州開展業(yè)務(wù)的自愿碳抵消（Voluntary Carbon Offset，VCO）市場參與者以及在加州對自身或產(chǎn)品做出某些氣候相關(guān)聲明的其他商業(yè)實(shí)體的報(bào)告和披露要求。這種缺乏政府監(jiān)管或監(jiān)督的情況會帶來風(fēng)險(xiǎn)，即通過抵消項(xiàng)目產(chǎn)生的信用額度并不能真正減少溫室氣體排放。美國憂思科學(xué)家聯(lián)盟政策主管雷切爾·克萊圖斯認(rèn)為，自愿碳信用計(jì)劃并不能確保真正大幅削減排放量，并將美國碳交易比喻為“在氣候之船下沉?xí)r重新安排甲板上的椅子”。雖然美國一直是全球碳市場建設(shè)的主要支持者之一，但其碳交易和碳金融能否實(shí)現(xiàn)長期高質(zhì)量發(fā)展還有待觀察。

在此背景下，美國加州碳市場建設(shè)情況可以引發(fā)相關(guān)思考，對我們產(chǎn)生如下啟示：

一是加快利用碳交易機(jī)制推進(jìn)鋼鐵行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。建議利用全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍的契機(jī)，通過設(shè)定能夠體現(xiàn)行業(yè)競爭性的基準(zhǔn)線等，盡快強(qiáng)化鋼鐵行業(yè)碳減排約束，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)逐步降低對煤炭等化石能源的依賴度，穩(wěn)步加快我國鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)的同時，有序淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二是探索建立鋼鐵業(yè)低碳發(fā)展激勵措施。建議在實(shí)施有償分配等措施后，嘗試?yán)酶黝愄际袌鍪找娼M建低碳投資基金等投融資政策工具，考慮到鋼鐵業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)在低碳轉(zhuǎn)型過程中短期內(nèi)承擔(dān)的減排壓力較大，可通過定向支持降碳技術(shù)、低碳項(xiàng)目建設(shè)等降低其轉(zhuǎn)型成本，將部分碳市場收益反哺至該類傳統(tǒng)行業(yè)，推動其逐步實(shí)現(xiàn)減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

三是協(xié)調(diào)提升鋼鐵行業(yè)國際低碳競爭力?？紤]到近期國際范圍內(nèi)對鋼鐵產(chǎn)品全生命周期碳足跡的關(guān)注日益增多，建議加強(qiáng)鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)減排與能源系統(tǒng)低碳化進(jìn)程間的協(xié)同，在優(yōu)化鋼鐵業(yè)生產(chǎn)流程和技術(shù)路線的同時，推動能源結(jié)構(gòu)綠色化、智慧化，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性深度降碳，穩(wěn)步推進(jìn)我國“綠色鋼鐵”發(fā)展，提高我國應(yīng)對外方以“低碳”為名限制鋼鐵制品出口的能力。