從“大寫意”到“工筆畫”

城鎮(zhèn)化空間格局打開新敘事

清晨，一列復興號高鐵以350公里的時速飛馳在成渝線上。車廂內(nèi)，智能芯片工程師張明輕點鼠標，實時處理重慶分公司的研發(fā)數(shù)據(jù)。他的“雙城生活”，恰似成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈戰(zhàn)略骨架上一道流動的風景。

珠江口，深中通道如巨龍臥波，將深圳與中山的車程從2小時壓縮至30分鐘。這一世界級跨海集群工程，不僅是技術的跨越，更是珠三角城市群“血脈相通”的生動注腳。

華北平原，河北一家專精特新“小巨人”企業(yè)的車間里，為北京新能源汽車提供的核心部件正源源不斷下線?！斑^去我們‘大樹底下不長草’，現(xiàn)在卻成了京津研發(fā)、河北轉化的直接受益者。我們?nèi)谌肓司┙蚣降摹畡?chuàng)新循環(huán)’。”企業(yè)負責人的感慨，道出了京津冀協(xié)同發(fā)展的深層變革。

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這些在不同經(jīng)緯度上發(fā)生的城市故事，共享著一個深刻的時代背景。在“十四五”規(guī)劃《綱要》中，那張縱橫交錯、圈點密布的“城鎮(zhèn)化空間格局示意圖”，不僅勾勒出國家城市發(fā)展的戰(zhàn)略骨架，更描繪了百姓生活的未來圖景。

城鎮(zhèn)化空間格局示意圖 新華社發(fā)

五年力行，從區(qū)域協(xié)同到都市圈建設，從交通互聯(lián)到產(chǎn)業(yè)融合，中國城鎮(zhèn)化的空間藍圖，在高質(zhì)量發(fā)展中化為現(xiàn)實的壯麗畫卷。

一張全新的城鎮(zhèn)化空間格局示意圖，勾勒出中國未來十五年的發(fā)展脈絡，其核心要義，正深植于“協(xié)同”與“融合”四字之中。它宣告中國的城鎮(zhèn)化進程，已從單個城市的“單兵突進”，進入了以城市群為主體形態(tài)的“集團軍作戰(zhàn)”新時代。

這幅示意圖，不是簡單標記城鎮(zhèn)分布的靜態(tài)圖紙，而是一幅以“3+2+1”六大區(qū)域重大戰(zhàn)略為依托、以“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局為骨架、以“多中心、網(wǎng)絡化”城市群都市圈為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的動態(tài)網(wǎng)絡圖譜。

《綱要》第八篇第二十八章以整章篇幅強調(diào)，完善城鎮(zhèn)化空間布局。發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發(fā)展方向和建設重點。

首先，“兩橫三縱”藍色絲帶交織，構成了國土開發(fā)的戰(zhàn)略骨架。這一戰(zhàn)略格局，以主要交通干線為軸，串起一個個城市群，形成人口和產(chǎn)業(yè)的核心集聚帶。

“兩橫”包括貫通東西的陸橋通道與長江通道。前者連接東、中、西部的“絲綢之路經(jīng)濟帶”國內(nèi)核心段，串聯(lián)起中原、關中平原等城市群；后者匯聚了長三角、長江中游、成渝三大核心城市群，構成中國最具經(jīng)濟活力的區(qū)域。

“三縱”則包括縱貫南北的沿海通道、京哈京港澳通道與包昆通道。沿海通道自環(huán)渤海至珠三角，囊括了京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市群，是中國開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域；京哈京港澳通道是連接華北、華中與華南的交通經(jīng)濟大動脈；包昆通道則串聯(lián)起華北、西北與西南，對促進西部地區(qū)發(fā)展和邊疆穩(wěn)定具有深遠戰(zhàn)略意義。

其次，紅色橢圓圈定的城市群梯次布局。19個城市群如同附著在“骨骼”上的“肌體”與“器官”，梯次層級推進，承擔不同使命。

第一梯隊“優(yōu)化提升”：京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，它們大多位于骨架最關鍵的交匯點，是參與全球競爭的主平臺，承擔著在科技創(chuàng)新、制度開放、綠色發(fā)展等方面引領全國的重任。

第二梯隊“發(fā)展壯大”：山東半島、粵閩浙沿海、中原等城市群，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵力量。它們作為骨架上的重要節(jié)點，通過密集的交通網(wǎng)絡與核心城市群緊密聯(lián)動。

第三梯隊“培育發(fā)展”：哈長、黔中、滇中等城市群，對于保障國家生態(tài)安全、能源安全、邊疆穩(wěn)定和促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，具有不可替代的戰(zhàn)略價值。

再次，“3+2+1”六大區(qū)域重大戰(zhàn)略，以繽紛底色扮靚整個圖紙?！毒V要》第九篇第三十一章的題目就是“深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略”。第十二篇第四十章“實行高水平對外開放開拓合作共贏新局面”，提出制定出臺海南自由貿(mào)易港法，初步建立中國特色自由貿(mào)易港政策和制度體系。今年12月18日，海南自貿(mào)港將正式啟動全島“封關”。

這幅示意圖及其背后的《綱要》，凝聚著從中央到部委再到地方的系統(tǒng)性思考和戰(zhàn)略決心。

習近平總書記要求樹立全國一盤棋思想。這正是全國城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局的根本遵循。

作為宏觀規(guī)劃的主導部門，國家發(fā)展改革委在2022年7月印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中明確了新型城鎮(zhèn)化具體路徑：推動城市群一體化發(fā)展，建設現(xiàn)代化都市圈，優(yōu)化超大城市功能結構。同時，增強大中城市產(chǎn)業(yè)承載與宜居性，并大力推進以縣城為重點的城鎮(zhèn)化建設。

“這不是簡單的‘攤大餅’?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司負責人在總結“十四五”城鎮(zhèn)化中期進展時強調(diào)，“完善城鎮(zhèn)化空間布局被確立為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心任務，旨在形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局?！?/span>

“十四五”城鎮(zhèn)化空間格局示意圖，生動展現(xiàn)了中國城鎮(zhèn)化的四大戰(zhàn)略轉向——從“單點城市”到“網(wǎng)絡協(xié)同”，從“增量擴張”到“存量優(yōu)化”，從“東部沿?！钡健岸鄻O支撐”，從“異地城鎮(zhèn)化”到“就近城鎮(zhèn)化”。它標志著中國的城鎮(zhèn)化進程，已從追求速度與規(guī)模的外延式擴張，堅定地邁入了提升質(zhì)量與效率的內(nèi)涵式發(fā)展新階段。

時隔四年多，如今，示意圖上的線條與區(qū)塊，正在廣袤的國土上化為創(chuàng)新涌動的高速路、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園、百姓安居的幸福城。

從京津冀協(xié)同發(fā)展的“十年磨一劍”到長三角一體化的“創(chuàng)新共同體”，從粵港澳大灣區(qū)的“國際科創(chuàng)中心”建設到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的“西部增長極”培育，19個城市群梯度發(fā)展……

在京津冀，交通聯(lián)網(wǎng)重塑了時空意義上的“生活圈”。“十四五”時期，京唐城際、津興城際等開通運營，京津雄半小時通達、京津冀主要城市1至1.5小時交通圈基本形成。京津冀協(xié)同發(fā)展新十年高質(zhì)量開篇。

相比硬件聯(lián)通，機制協(xié)同更難，也更為關鍵。

在長三角，戶籍在上海的安徽醫(yī)科大學教授徐馬飛，成為“長三角跨省遷戶口新政落戶安徽第一人”。他說，選擇科研地點現(xiàn)在可以“更純粹”，因為一體化發(fā)展縮小了一二線城市間的資源配置差距。

在滬蘇浙三地交界處的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，一座形似“四合院”的建筑——方廳水院，采用了“委托審批”模式，由上海市青浦區(qū)統(tǒng)一審批，打破了行政壁壘。

協(xié)同更在于城市間創(chuàng)新鏈的“化學融合”。

“十四五”以來，北京輸出到津冀的技術合同成交額累計達2308.7億元，是“十三五”時期的近兩倍。三地共同繪制了新能源汽車、機器人等6條重點產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，開展了跨區(qū)域強鏈、補鏈、延鏈。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2024年，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值為11.5萬億元，按現(xiàn)價計算是2013年的2.1倍，11年間連跨6個萬億元臺階。

更加不同凡響的是，2024年，長三角地區(qū)生產(chǎn)總值突破33萬億元，以4%的國土面積創(chuàng)造了全國近1/4的經(jīng)濟總量，經(jīng)濟規(guī)模穩(wěn)居世界六大城市群第二位。

從全國來看，目前，全國19個城市群承載著全國75%的人口，貢獻約85%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善的強大引擎。

同時，城市治理主體多元化：從單一政府治理擴展為政府—市場—社會三元協(xié)同，居住證制度實現(xiàn)全覆蓋，1億農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶目標順利完成。城市更新逐步制度化：建立覆蓋安全、創(chuàng)新、宜居等8大類69項核心指標的體檢評估體系，“十四五”期間累計開工改造老舊小區(qū)24萬多個，惠及居民近4000萬戶，同步推進了配套設施建設與社區(qū)環(huán)境改善。

五年砥礪，中國“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略大筆如椽，在城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域與區(qū)域之間奮力書寫了一份城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展的時代答卷。

中國城鎮(zhèn)化正在經(jīng)歷一場深刻的內(nèi)涵變革，中國城市發(fā)展正經(jīng)歷著歷史性轉型。

過去數(shù)十年，城鎮(zhèn)化始終是中國經(jīng)濟增長、社會進步與結構變革的核心引擎。隨著發(fā)展進入新階段，城鎮(zhèn)化正從以工業(yè)化為主導、強調(diào)規(guī)模擴張的“量變”，轉向以人為核心、注重內(nèi)涵式發(fā)展的“質(zhì)變”。

2024年各省區(qū)市城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計表 （崔一　制作）

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2024年末，中國城鎮(zhèn)化率達到67%，較1949年的11%提升56個百分點，形成全球規(guī)模最大、增速最快的城鎮(zhèn)化進程。

按照諾瑟姆曲線規(guī)律，當城鎮(zhèn)化率超過50%~60%后，增速自然會進入放緩階段。當前，我國城鎮(zhèn)化率已達67%，正處于成熟期的前沿階段，年均增長已從過去的1.4個百分點降至約0.8個百分點。

2025年7月，中央城市工作會議作出歷史性重大判斷：中國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段。

國家發(fā)展改革委在總結“十四五”城鎮(zhèn)化進程時提出，突出挑戰(zhàn)在于“人的城鎮(zhèn)化”。目前，約1.8億農(nóng)民工仍處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間仍存在一定差距。

“我國城市已經(jīng)進入‘三分建、七分治’時期，治理在城市工作中的分量越來越重?！弊》亢统青l(xiāng)建設部部長倪虹在近日發(fā)表的文章中強調(diào)，要轉變城市工作重心，更加注重治理投入。

在此背景下，業(yè)內(nèi)形成“五個轉變”的共識：城市發(fā)展理念更注重以人為本，發(fā)展方式更注重集約高效，發(fā)展動力更注重特色培育，工作重心更注重治理投入，工作方法更注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛進一步提出，我國應構建“多中心、多形態(tài)嵌套”的現(xiàn)代化城市體系，以城市群為頂層框架，嵌套都市圈、中心城區(qū)及周邊城鎮(zhèn)，通過公共服務與基礎設施合理布局，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

毋庸置疑，“十五五”時期，城市群、都市圈仍將是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。《綱要》中的城鎮(zhèn)化空間格局示意圖，不是一張靜態(tài)的空間分布圖，而是中國未來十五年的發(fā)展坐標。中共中央、國務院8月印發(fā)的《關于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》再次強調(diào)，穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。

中國的城鎮(zhèn)化故事，終將落筆于“人”。因為，那是起點，也是歸宿；是規(guī)劃里的濃墨，也是時代敘事的重彩。

（中國發(fā)展改革報社記者 王春華）

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