政府作為數(shù)據(jù)的最大擁有者，它對數(shù)據(jù)的所有權受到了越來越多的挑戰(zhàn)，要求政府開放其所掌握的數(shù)據(jù)資源成為許多西方國家民眾的訴求，數(shù)據(jù)所有權的內(nèi)涵與邊界正在進行重構。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府數(shù)據(jù)”運動。

信息技術與經(jīng)濟社會發(fā)展的交匯融合，催生了海量數(shù)據(jù)，這已經(jīng)成為推動社會變革的重要力量。大數(shù)據(jù)作為一種基礎性戰(zhàn)略資源，其廣泛應用正日益對經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。由于大數(shù)據(jù)作為新的增長源泉對企業(yè)的盈利日益重要，特別是公眾對于數(shù)據(jù)收集、儲存、處理與披露可能帶來的風險變得愈加敏感，政府作為數(shù)據(jù)的最大擁有者，它對數(shù)據(jù)的所有權受到了越來越多的挑戰(zhàn)，要求政府開放其所掌握的數(shù)據(jù)資源成為了許多西方國家民眾的訴求，數(shù)據(jù)所有權的內(nèi)涵與邊界正在進行重構。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府數(shù)據(jù)”（Open Government Data， 簡 稱OGD）運動。

2016年聯(lián)合國發(fā)布了以“電子政府成就我們希望的未來”為主題的《2016年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》。報告將開放政府數(shù)據(jù)定義為“主動公開政務信息，人人可以通過網(wǎng)絡不受限制地獲得、再利用和再分配這些信息”。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，已有超過250個各級政府實施了“開放數(shù)據(jù)行動計劃”?！伴_放政府數(shù)據(jù)”運動反映了大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)所有權在政府、市場與社會之間重新定位與分配的演變趨勢，涉及了大數(shù)據(jù)在法律、道德與利益等領域的前沿問題。當前對開放政府數(shù)據(jù)的研究不僅局限在純理論的探討，還深入到了關于數(shù)據(jù)的使用、存儲、傳輸和保護等領域的立法實踐中。

以推動政府開放數(shù)據(jù)為主要目標的“開放政府合作組織”（Open Government Partnership，簡稱OGP）的成員國已從2011年成立之初的8個發(fā)展到目前的70多個?！伴_放政府數(shù)據(jù)”運動的目標是提高政府透明度，讓民眾從社會和經(jīng)濟數(shù)據(jù)中獲益。該運動認為信息資源應該納入公共領域，為社會提供更多包容性服務，為民眾參與公共事務創(chuàng)造條件，同時還要允許第三方（例如個人、私營企業(yè)、公民組織）利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造新產(chǎn)品，刺激經(jīng)濟發(fā)展。

在2009年公布的《透明度和開放政府備忘錄》中，美國政府提出要致力于建立一個前所未有的開放政府，倡導政府事務的透明性，促進公共參與。隨著數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值逐漸凸顯，美國開放數(shù)據(jù)政策的目標也向促進經(jīng)濟增長的創(chuàng)新方面轉移。2010年11月，歐盟委員會向歐盟議會提交了名為《開放數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、增長和透明治理的引擎》的報告，明確歐盟開放數(shù)據(jù)的政策目標，即增加政府開放，促進創(chuàng)新、發(fā)展與透明度。日本將政府開放數(shù)據(jù)的主要目標定位為提高透明度和民眾信任、促進公共參與和公共部門與私人部門之間的合作、經(jīng)濟刺激以及政府高效率。新加坡政府認為開放政府數(shù)據(jù)有助于創(chuàng)新和信息通信技術對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。一些發(fā)展中國家也開始逐漸實施開放政府數(shù)據(jù)的政策,希望借此提高行政透明，抑制腐敗，促進政府治理。

信息時代網(wǎng)絡技術的快速發(fā)展引發(fā)了數(shù)據(jù)的爆炸式增長，與此同時，數(shù)據(jù)釋放的巨大價值也大大激發(fā)了民眾的數(shù)據(jù)所有權意識，西方社會由民間興起的“開放政府數(shù)據(jù)”運動實際上是對政府壟斷數(shù)據(jù)所有權的一種挑戰(zhàn)，試圖要重新界定數(shù)據(jù)世界里政府、市場與個人的權責關系，這場運動直接推動了西方國家對政府數(shù)據(jù)的不斷開放。

從促進市場效率的角度出發(fā)，“開放政府數(shù)據(jù)”運動認為數(shù)據(jù)的自由流動是創(chuàng)造社會財富的基本前提。作為信息時代最重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)本身蘊藏著巨大的商業(yè)價值。但數(shù)據(jù)與貨幣一樣，只有讓它在市場上自由流通，才能釋放更多潛力，創(chuàng)造更大效益。開放政府數(shù)據(jù)，一方面，可以為企業(yè)節(jié)省一大筆數(shù)據(jù)收集和整合的費用，降低成本；另一方面，企業(yè)可以合法地使用這些數(shù)據(jù)信息，降低企業(yè)運營合規(guī)成本。企業(yè)是創(chuàng)新的主要基地，開放政府數(shù)據(jù)從企業(yè)的角度看既可以為自身帶來收益，更可以為社會創(chuàng)造價值。

從保護個人權利的角度出發(fā)，“開放政府數(shù)據(jù)”運動認為數(shù)據(jù)的可獲得性是個人權利表達的重要體現(xiàn)。政府生產(chǎn)、收集和持有大量的個人數(shù)據(jù)，但作為數(shù)據(jù)內(nèi)容的主體，個人有權利對政府如何處理數(shù)據(jù)提出要求。政府數(shù)據(jù)本質(zhì)上屬于個人所有，政府只是數(shù)據(jù)權的代管主體，民眾才是政府數(shù)據(jù)權的真正主體。因此，按照這個邏輯，要求政府開放數(shù)據(jù)就理所應當?shù)爻蔀榱恕皵?shù)據(jù)歸還于我”的個人權利表達。另外，個人的數(shù)據(jù)由政府掌握、保管，會使個人產(chǎn)生在政府面前是“透明人”的疑慮，因為個人不知道政府到底掌握了多少個人數(shù)據(jù)。通過政府公開數(shù)據(jù)，政府掌握了哪些個人數(shù)據(jù)，大家一目了然。同時，也將政府對數(shù)據(jù)的保存和利用處在了社會的監(jiān)督之下。

從改善政府治理的角度出發(fā)，“開放政府數(shù)據(jù)”運動認為，進入大數(shù)據(jù)時代后，政府要重建民眾的信任感和提升自身的公信力。這就需要政府改變自己，適應數(shù)據(jù)釋放所帶來的變革力量。信息技術的發(fā)展強化了民眾的政治參與、權利保護、商業(yè)自由等觀念，這都需要政府開放更多數(shù)據(jù)以滿足民眾不斷變化的需求。在這一意義上，開放數(shù)據(jù)成為了政府治理的基礎。西方國家近年來興起的“開放政府數(shù)據(jù)”運動也使很多國家的政府意識到，在大數(shù)據(jù)時代政府行使行政職能和高效治理依賴于對數(shù)據(jù)的合理使用，開放數(shù)據(jù)是實現(xiàn)有效治理的重要條件。

政府面臨數(shù)據(jù)開放的壓力會越來越大。政府擁有大量與公眾工作、生活息息相關的數(shù)據(jù)，是最大的數(shù)據(jù)持有者。開放政府數(shù)據(jù)的意義不僅在于提高政府公信力、節(jié)約政府信息服務成本、提高政府工作效率，同時也能為社會和企業(yè)所用，從而創(chuàng)造更多社會和經(jīng)濟價值，提升國家競爭力。但對政府而言，數(shù)據(jù)開放并非無邊界、無限制，政府必須在國家安全、個人權利、企業(yè)利益三者之間保持平衡。大數(shù)據(jù)引發(fā)的信息革命已經(jīng)讓政府開始重新思考最基本的數(shù)據(jù)原則，包括政府開放數(shù)據(jù)后，誰來保護數(shù)據(jù)的隱私權？當數(shù)據(jù)的內(nèi)容涉及國家安全、商業(yè)機密以及個人隱私時，政府是否有責任繼續(xù)開放這些數(shù)據(jù)？因此，在大數(shù)據(jù)時代政府一方面將面臨更多來自市場主體追求商業(yè)利益的壓力，要求開放數(shù)據(jù)，另一方面是如何滿足民眾數(shù)據(jù)權利的壓力。

“開放政府數(shù)據(jù)”運動使得數(shù)據(jù)權利的內(nèi)涵更加復雜。數(shù)據(jù)作為一項資產(chǎn)，明確其所有權歸屬是對個人權利保護和數(shù)據(jù)自由流通的重要前提。然而，長期以來有關數(shù)據(jù)產(chǎn)權的問題一直處在爭論之中，各國仍在積極探索之中，其中歐盟對數(shù)據(jù)所有權的規(guī)定影響尤為巨大，具有方向性的意義。2018年正式生效的歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）已于2018年5月25日起正式施行，是對數(shù)據(jù)所有權的一次重大制度改革，在數(shù)據(jù)所有權的界定上大幅向個人傾斜，規(guī)定數(shù)據(jù)使用者必須以清楚簡單明了的方式向個人說明其個人數(shù)據(jù)是如何被收集和處理，還特別強調(diào)了“被遺忘權”，其核心內(nèi)容是個人有權要求刪除涉及自身的相關數(shù)據(jù)。以歐盟為代表的主張擴展個人數(shù)據(jù)權利邊界的要求已經(jīng)成為了當前探討數(shù)據(jù)所有權的國際主導性話語之一，這無疑將大大增強政府和企業(yè)收集、使用個人信息的難度和復雜性。

“開放政府數(shù)據(jù)”運動提升民眾的公共參與意識。政府作為數(shù)據(jù)的最大持有者，要求政府開放更多數(shù)據(jù)意味著公眾的責任意識和參與意識正在提升。政府開放數(shù)據(jù)以前，政府如同一個“黑匣子”，公眾無法獲知里面的信息，開放數(shù)據(jù)以后，不僅政府的運行更加透明，無疑還將激發(fā)公眾對政府管理的參與意識。開放政府數(shù)據(jù)使社會和個人更了解國家和政府運行狀況，要求政府更好、更精準提供服務的壓力也自然會“水漲船高”。

“開放政府數(shù)據(jù)”運動擴展到商業(yè)企業(yè)，增加了數(shù)字經(jīng)濟的不確定性。政府是數(shù)據(jù)的最大擁有者，但除政府外，企業(yè)，尤其是大型高科技企業(yè)也是龐大數(shù)據(jù)的擁有者。政府作為公權力行使者，可以擁有、處理和開放個人數(shù)據(jù)，受法律保護，那么企業(yè)事實上擁有的個人數(shù)據(jù)如何定性？一方面企業(yè)在運行過程中，客觀上掌握了大量用戶數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以為企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟利益和競爭優(yōu)勢，造成不公平競爭，使個人隱私權利受到侵犯；另一方面，如果對企業(yè)掌握數(shù)據(jù)嚴格管制又會阻礙創(chuàng)新。隨著民眾數(shù)據(jù)權利意識的覺醒，“開放政府數(shù)據(jù)”的邏輯正在向商業(yè)企業(yè)擴展，這不僅對政府監(jiān)管質(zhì)量提出了更高的要求，也增加了當前蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟市場的不確定性。

來源：學習時報 國關國政外交學人

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